“十一五”时期是中国人保农业保险实现历史性突破，保费规模跨越式增长，保险覆盖面快速扩大，功能作用显著发挥的五年。五年累计实现农业保险保费收入229亿元，年均增长率高达138%，公司农业保险保费规模已跃居全球第三、亚洲第一。公司农业保险市场份额始终保持在50%以上。

　　“十一五”时期在中国人保农业保险发展历史上极不平凡，具有重要的里程碑意义。“十一五”时期是中国人保农业保险实现历史性突破，保费规模跨越式增长，保险覆盖面快速扩大，功能作用显著发挥的五年；是各项基础建设加快推进，可持续发展基础不断夯实，科学发展水平日益提升的五年。五年来，中国人保积极承担国有骨干保险企业的政治责任和社会责任，全面落实党中央国务院强农惠农保险政策，积极牵头参与各地农业保险试点，发挥保险业强农惠农主渠道作用，推动我国农业保险摆脱了低迷萎缩的怪圈，开创了农业保险发展史上前所未有的“黄金五年”，为“十二五”时期农业保险持续健康较快发展奠定了坚实基础。

　　一、“十一五”时期中国人保农业保险发展情况和工作成效

　　(一)总体情况

　　中国人保始终将发展农业保险作为公司的一项重要政治任务，投入大量的资源，采取一系列举措，全力推进农业保险又好又快发展。截止2010年底，公司开办的农业保险品种达到47个，业务范围基本覆盖了所有省(区、市)，“十一五”期间累计承担种、养两业风险责任7752亿元，承保各类农作物及森林面积17.15亿亩，其中承保农作物超过10亿亩，承保森林面积近7亿亩，承保生猪及能繁母猪1.88亿头，其中承保能繁母猪1.15亿头，占行业承保能繁母猪总头数的85%以上，五年累计实现农业保险保费收入229亿元，年均增长率高达138%，公司农业保险保费规模已跃居全球第三、亚洲第一。公司农业保险市场份额始终保持在50%以上。

　　(二)主要工作举措

　　1.以服务经济社会发展为己任，加强农业保险发展的战略宣导和组织领导。公司积极响应党中央、国务院加快“三农”发展的号召，把发展农村保险，放在全局工作中的突出位置，作为中国人保新的发展战略的重要组成部分。连续四年召开农村保险工作会议，部署安排学习贯彻中央一号文件精神，制定下发了一系列大力发展农村保险的指导文件。吴焰董事长高度重视农村保险发展，亲笔致信31省(市、区)地方政府领导，深入推动与地方政府在农村保险领域建立合作关系，目前中国人保已与8省(市、区)政府签署了战略合作协议；吴焰董事长作为全国政协委员连续向“两会”提交了一系列推动农村保险发展的提案。中国人保财险全面贯彻落实中国人保集团的战略意图，加强农村保险战略宣导和组织领导，为业务发展奠定坚实基础。王银成总裁结合公司农业保险发展实际，提出了“支农惠农、量力而行、风险可控、规范经营”的经营指导原则，在这一原则的指导下，公司按照“短期有效、长期有利”的工作思路，在推动业务平稳较快发展和保险覆盖面稳步扩大的同时，高度重视风险防范和规范经营，提升农业保险可持续发展能力。成立了农村保险工作领导小组，建立了农村保险发展“绿色通道”制度，实施了一系列促进农业保险发展的政策举措。各分支机构全面实行农业保险发展“一把手”负责制，明确主管农业保险工作部门，不断充实农业保险管理力量，加强了组织领导。截至2010底，29个省级分公司单独设立了农业保险专职管理部门，业务规模较大的地(县)分支机构也单独设立了农业保险专职管理部门。

　　2.克服资金、人员、技术等方面的困难，加大资源投入，加快业务发展。“十一五”期间，公司加大了对农业保险发展的支持力度，结合中国农业保险实际，有针对性地增加产品开发与供给。目前已开发全国性农业保险产品34个，区域性农业保险产品300个。投入2 亿元专项资金建设农村网点，目前公司自有农村营销服务网点超过1.4万个，并积极开展与农经、农技等基层涉农服务机构的合作，大力推进农业保险基层服务体系建设，广大农民在“家门口”就能享受到中国人保的保险服务。在全国范围内创建100家农村保险示范县，打造系统内农险服务标杆与发展典型。引进农业、畜牧、气象等外部专家资源和技术力量，建立农业保险外部专家协作网。专门制作《“和谐乡村，人保守护”农村保险服务手册》，开展“百县万家送手册”活动，加强面向农民的保险宣传。上述举措有力地促进了农业保险业务的发展和防灾理赔工作的高效开展。

　　3.不断扩大保险覆盖面和渗透度，积极服务社会主义新农村建设。积极参与中央财政保费补贴试点，在23 省(区)牵头承担中央财政玉米、水稻、小麦、大豆、棉花、油菜、花生等种植业险保费补贴试点；在中西部22省(区、市)牵头承担中央财政能繁母猪和奶牛险保费补贴试点，在四川、湖南和吉林三省牵头承担中央财政育肥猪险保费补贴试点，完成了国务院提出的能繁母猪“应保尽保”的政治任务；在四川、青海、云南、甘肃省和西藏自治区牵头开展青稞、牦牛和藏系羊险保费补贴试点；大力推进森林保险试点，独家承保了福建省1.15亿亩森林(见附件1)和江西省5100万亩生态公益林，承担了湖南省10个林改试点县的森林保险试点任务，积极服务国家林权制度改革。配合国家农业产业扶持政策，积极发展对地方经济发展和农民增收具有重要意义的特色农业及农业产业链保险。在云南开展烤烟保险(见附件2)，在陕西开办苹果保险(见附件3)，在广西开办甘蔗保险，在江西开办脐橙保险，在海南为约300万亩总计6259万株橡胶树提供了46亿元的风灾保险保障(见附件4)。

　　4.强化规范管理与合规经营，确保业务持续健康发展。2006年以来，公司制定印发了一系列农业保险业务、财务管理办法和制度规定，全面强化对农险业务的规范管理和合规经营。推行农户缴费“见费出单”，加强应收保费管理。强化能繁母猪保险管理，制定实施了刚性管控措施，积极开展能繁母猪专用耳标生产佩戴工作。高度重视农业保险合规经营，逢会必讲，反复强调要求不允许出现一丝一毫纰漏；加强内部监督，建立农险合规经营“一把手”负总责，分管领导亲自抓，农险部负责人具体落实的工作机制。2007年以来，公司每年都开展农业保险专项检查整改工作，对产品使用、应收保费、单证管理、数据管理、承保是否规范、理赔是否准确到位、费用归集是否合理等问题进行自查自纠，对检查中发现的违规经营相关责任人进行严肃处理。

　　5.加强管理创新与技术导入，提升农业保险服务效率和水平。为更好地服务经济社会发展，提升专业化管理水平，公司积极开展管理创新，推行农业保险事业部改革，实现农业保险相对封闭的业务管理和财务核算；制定《农业保险巨灾风险准备金财务管理办法》，建立 “以丰补歉”的巨灾风险长效管理机制；积极开展技术导入，开发应用“农保通”无线智能管理系统，打造养殖业险精细化管理平台；与专业技术公司合作，积极开展了卫星遥感、无人机航拍等技术查勘定损应用试点；与专业机构合作开发气象指数保险，探索解决种植业险大面积定损难题；与北师大合作，开展种植业风险划区和费率区划项目。

　　(三)取得的积极成效

　　“十一五”期间，公司农业保险工作取得了积极成效，初步实现了政府得满意、百姓得实惠、保险得发展的“三赢”局面，为促进农业稳步发展、农民持续增收、农村更加和谐做出了积极贡献。

　　一是实现了财政投入资金的放大效应。公司通过开展财政保费补贴的农业保险业务，实现了强农惠农财政投入的放大效应，显著提高了财政投入资金的使用效率和惠及范围。2007年中央财政实施农业保险保费补贴政策以来，截止2010年底，公司四年实现农业保险保费收入226.76亿元，其中，各级财政保费补贴资金约166亿元，累计提供风险保障7169亿元，财政资金使用效果放大超过40倍，极大地实现了“四两拨千斤”的功效。

　　二是充分发挥了经济补偿功能，促进了农业再生产能力的恢复，有效保护了农村生产力。“十一五”期间，公司支付农业保险直接赔款141.97亿元。在2008年初南方雨雪冰冻灾害、四川汶川特大地震、2009年台风“莫拉克”、东北和内蒙古等地区旱灾等灾害发生后，公司及时启动农业保险重大灾害理赔应急预案，集中资源组织人力、物力投入相关工作，做到应赔尽赔、决不拖赔。特别是2009年，公司支付东北和内蒙古等地区旱灾赔款超过5亿元，其中，仅辽宁朝阳地区就支付旱灾赔款2亿元，使农民及时获得了相对充足的再生产启动资金，防范农业生产中断的风险(见附件 5)。近年来，公司快速查勘、迅速定损、及时理赔的做法，得到了农民朋友和当地政府的普遍赞扬，受到了多家新闻媒体及社会各界的高度关注。辽宁、浙江、福建、江西、陕西等地省政府领导专门向中国人保发来感谢信。中央电视台1套、2套、7套等多个频道栏目、《经济日报》、《金融时报》、《农民日报》以及新浪网等多家主流媒体多次报道了公司农险赔付情况。

　　三是促进了信贷对农业的支持，推动了农村融资模式创新，增加了农民的生产性投入。公司通过做好农业保险工作，减轻灾害损失，调动各方加大对农业生产的投入，缓解农业产业化的资金压力，促进了农业生产方式的转变。如陕西省分公司推出的设施蔬菜“银保富”项目，通过财政资金对参保农户给予保费补贴，保险公司对设施蔬菜提供保险服务，银行对参加保险并符合银行贷款条件的农户优先予以信贷支持，形成“农户+财政+保险+银行”的模式，推动解决农户贷款难问题，促进了设施蔬菜产业发展和农业产业结构升级(见附件6)。又如，公司在广东、新疆和宁波等地区开办的 “城乡小额贷款保证保险”业务，初步建立起了农村信贷与保险相结合的银保互动机制，推动更多的金融资源向农村倾斜，解决农户贷款难问题，受到了地方政府和广大农户欢迎。

　　四是以商业化手段发挥社会管理功能，有效提升了政府的社会管理效能。公司通过发展农业保险，充分发挥在服务网络、风险精算、风险控制和资金管理等方面的优势，将政府临时性的救灾行为转化为制度化、规范化的救灾应对机制，有力促进了政府职能转变，提高了社会管理效率。如近年来，公司主动加强与农业部疫控中心合作，全面推进能繁母猪保险与动物卫生防疫工作相结合，推行能繁母猪保险专用耳标，推动完善生猪追溯体系建设，有效防控重大生猪疫情，保障猪肉食品安全。

　　五是推动了保险知识普及，提高了全社会保险意识，提升了保险业服务“保民生”和现代农业产业链发展的能力。通过公司农业保险的不断发展，使社会各界加深了对保险的认识，特别是各地政府和广大农户在认识到保险对于保障农业生产、稳定农民收入具有不可替代作用的同时，越来越意识到保险对于促进农业发展方式转变和现代农业产业链发展有着独特作用。如人保财险陕西省分公司与杨凌区政府签署合作协议，在国内成立首个 “农业保险创新试验区”，为全国目前唯一的农业高新技术产业示范区提供覆盖农业生产、科研、物流、管理等各环节的风险保障，探索保险业服务农险产业化、集约化和现代化的模式和途径。(见附件7)

　　六是带动了涉农业务整体发展，提升了公司服务经济社会全局能力。公司通过开展农业保险，服务地方“三农”发展，进一步加深了各级政府对公司的信任与支持，深化了公司与当地政府的合作，搭建公司服务“三农”平台，有力推动了农村车辆、农房险、渔工渔船以及新农合涉农保险业务发展，实现了社会效益与经济效益的“双丰收”，有力地提升了公司服务“三农”和经济社会全局能力。

　　二、当前农业保险发展中面临的主要问题和困难

　　当前农业保险发展中存在一些困难和值得关注的问题，有些困难和问题是农业保险自身业务特点造成的，有些是运行机制和制度设计不完善导致的，这些困难和问题在一定程度上制约着我国农业保险的健康可持续发展。

　　(一)农业保险业务经营成本高、开展难度大。农业保险的保险标的、保险对象和经营风险相对特殊和复杂，具有高风险、高成本和开展难度大的特点。

　　1.经营风险大。农业灾害的发生具有不规则性、突发性、损失巨大等特点，特别是在当前极端异常天气明显增多和农业灾害多发重发，而商业再保险承接能力有限和巨灾风险分散机制缺失的形势下，随着覆盖面和保险金额的不断扩大，经办机构农险风险快速累积集中，超赔压力不断增加，经营结果存在较大不稳定性。如2009年辽宁、吉林和内蒙古地区遭遇连续几个月的重大夏秋连旱，旱灾受灾面积达5200万亩，占总承保作物面积的50%，农业保险经办机构累计支出赔款高达19.5亿元。以中国人保财险公司辽宁分公司种植业保险为例，中国人保财险辽宁分公司农作物旱灾报损面积458万亩，累计赔付3.42亿元，超过当年种植业保费收入1.17亿元，直接导致该分公司当年种植业保险简单赔付率高达189.8%，综合成本率达 206.8%。

　　2.业务成本高。我国农作物保险覆盖范围宽，地理位置分散，数量十分庞大，同时农业生产实行小规模农户分散经营，组织化程度低，加大了保险公司承保、理赔等经营成本。如在承保环节，对散户投保标的进行核实和确认的工作量非常大；经办机构收取农民保费难度很大，成本也非常高。如我湖南郴州分公司反映，在永兴县太和乡，保险公司组织了3个组6个人向农户收取能繁母猪保费(12元/头)，3天时间先后到了15个村103个组，每天跑几十里路，总共收取保费仅为264元。在理赔环节，种植业险一般受灾面积较广，养殖业险受灾标的时空分布分散，查勘现场需要大量的人力、财力和物力，特别是交通不发达的偏远地区一头母猪死亡的查勘定损费用可能要几百元。

　　3.道德风险管控难。由于农业地域分散，生产过程复杂等因素，使农业保险被保险人与保险人信息不对称的矛盾较之其他保险业务更为突出。加上被保险人数量庞大，经办机构控制道德风险的难度较大，虚保冒保、小灾大报、串换标的等欺诈行为时有发生。如能繁母猪险由于耳标佩戴、无害化处理不到位，养殖户道德风险无法有效控制，导致该险种全行业经营持续亏损。

　　(二)农业保险经营模式不完善。当前我国农业保险采取的是政府引导、商业保险公司市场化经营的运作模式，实践中要求处理好政府与市场的关系，但目前地方政府和保险公司之间的责权利边界划分缺乏法律规范，政府职能“缺位”和“越位”并存，如一些地方政府对发展农业保险思想上不重视、行动上不尽责；有的基层涉农部门甚至在履行自身职责上存在渎职和不作为，造成当地农业保险发展生态环境不佳。与此同时，一些地方政府过多干预经办机构农业保险经营管理，使经办机构无法按照业务规律自主实施专业化经营，如地方政府主导制定农业保险方案，确定保险品种、保险责任、保险费率、承保公司的选择及经营区域的划分等；在资金管理方面，设置账户开户、巨灾准备金以及费用使用等限定条件。

　　(三)管理体制不尽完善，协同推进的合力尚未完全形成。农业保险作为财政保费补贴型险种，是国家强农惠农政策的重要组成部分，开办推进过程中涉及财政、保险监管、农业、林业、税务等多个部门职责，涉及面较广。从全国来看，目前还没有成立专门的农业保险管理机构和协调推动机构，尚未形成相关部门共同推进农业保险发展的合力，往往由保险公司在相关部门间进行沟通协调和推动相关工作，难度非常大，成本也非常高。

　　(四)基层财政保费补贴配套压力大。农业大县虽有较强的农业保险需求，但往往经济欠发达，相对贫困，一般属于“吃饭财政”，特别是中西部经济欠发达地区，基层财政预算资金十分紧张，承担相应的保费补贴有一定困难，一定程度上影响了其开展农业保险试点的积极性；有的地方政府非常强势，市县财政甚至拖欠保费，作为当地保险机构又无能为力。

　　(五)财政保费补贴资金拨付流程有待优化。前期，财政部积极采纳吸收经办机构的有关建议，财政保费补贴资金划拨流程得到一定优化。但划拨链条仍然较长、环节较多、流程复杂，到达保险经办机构账户周期较长、时间较晚。由于农业保险灾害赔付具有巨额性和时效性强的特点，对保险经办机构现金流造成巨大压力，客观上不利于经办机构及时快速支付赔款。

　　(六)农险手续费和劳务费管理制度有待明确。农业保险在实际操作中，需要基层政府部门以及畜牧、兽医等部门的协助和支持，必然会产生一定的劳务费，但由于这些机构不具备保险代理资格，导致这部分劳务费无法通过手续费列支；即便从承保或管理费用中列支，这些机构也难以提供可入账票据。经办机构处于两难境地，客观上不利于农险费用的规范列支和准确归集。

　　三、几点建议

　　实践证明，农业保险对于促进农业发展、农民增收和农村和谐稳定具有重要意义，我们应在总结回顾农业保险试点成效和问题的基础上，研究解决制约我国农业保险长远发展的问题与矛盾，推进我国农业保险持续稳定健康发展。为此，提以下五点建议：

　　(一)推动完善农业保险经营模式。建议在总结经验的基础上，进一步完善我国农业保险经营模式，推动建立多层次、多目标的农业保险体系，一个层次是基于保障国家粮食安全战略的目标，一个层次是基于推动农业产业升级和转变农业发展方式转变的目标。按照“两个层次”实行法定保险和自愿保险相结合，对关系国计民生和经济社会发展的重要农产品实行法定保险，按照“低保额、低保障”思路，对法定保险的保险金额和费率实行国家统一规定，实行保费由各级财政全额承担，并实行法定分保。对于其他农产品或超过法定保险保额的实行自愿保险，按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则开展工作。

　　(二)探索完善农业保险经营组织形式。组建政策性的国家农业保险公司代表政府管理农业保险、发放财政补贴、提供再保险、业务培训及相关资格认证等；在大力推动商业性及专业农业保险公司经营农业保险业务的同时，大力发展农业保险互助组织，由其协助参与农业保险业务的组织和落实，条件成熟时可经营农业保险直接业务。

　　(三)进一步加大对农业保险支持力度。一是推动中央财政进一步加大保费补贴力度，扩大补贴地区，综合考虑各地经济发展实力和财政承担能力，实行有所差别的保费补贴比例；取消农业大县，特别是中西部贫困地区农业大县的县级财政保费补贴配套要求。二是推动财政对经营政策性农业保险业务的经办机构给予一定的经营费用补贴，降低经办机构经营农业保险的成本。三是经办机构为有效分散风险，再保险支出成本非常高，建议对经办机构给予一定再保险费用补贴，以缓解经办机构的经营压力。

　　(四)进一步推动完善农业保险业务流程。一是建议进一步推动优化财政补贴资金拨付流程，采取“中央集中下划，省级按月结算”的拨付方式，减少资金划拨链条，也便于保险公司提供更快更好的理赔服务。二是建议推动整合创新惠农资金收付渠道，允许在农户充分知情并签字同意的前提下，通过“一卡通”等农村现有支付结算工具代扣保费和支付赔款。三是建议推动有关部门明确农业保险劳务费的列支渠道和票据入账，解决费用列支不够规范的问题。