山东经验：从实践成效看，山东省供销合作社综合改革顺应了社会主义市场经济需要、城乡发展一体化需要、中国特色农业现代化需要，体现了对新时期供销合作社改革发展道路的深刻认识，摸索出“改造自我、服务农民”的实现方式，而且对“三农”其他领域产生了溢出效应，具有较强的生命力和较高的推广价值。 ——全国供销合作社综合改革试点评估组 四大路径 摸索出“改造自我、服务农民”的实现方式 本报记者 吉宝飞 自2014年综合改革试点启动以来，山东省供销合作社就被贴上了“农民进城打工，供销社给农民打工”的标签，然而，这只是改革成效的一点，绝不是其全部，意义也远非如此。 “从实践成效看，山东省供销合作社综合改革顺应了社会主义市场经济需要、城乡发展一体化需要、中国特色农业现代化需要，体现了对新时期供销合作社改革发展道路的深刻认识，摸索出‘改造自我、服务农民’的实现方式，而且对‘三农’其他领域产生了溢出效应，具有较强的生命力和较高的推广价值。”全国供销合作社综合改革试点评估组如是评价。 2014年5月，山东省供销合作社在6市18个县展开综合改革试点。如今，山东省社在改造自我和服务农民两方面都取得了明显效果——形成了“以土地托管为切入点推进现代农业服务规模化，以为农服务中心为依托打造土地托管服务圈，以‘党建带社建村社共建’创新工程为引领搭建协同为农服务机制，以‘3控3×6+1’H型双线运行机制为核心构建综合性规模化可持续为农服务体系”的改革路径，不仅开创了农业服务规模化新模式，为实现农业现代化提供了重要路径选择；而且还找到了在村级改造自我的实现路径，形成了强村固基、富民兴社的共赢格局。 截至2016年，仅“村社共建”一项就为村集体和农民分别增收6.28亿元和31.34亿元。作为衡量综合改革成效最重要的一把标尺，农民受益可见一斑。 改造自我： 与农民形成利益共同体 去年，莒南县王祥社区集体经营收入达到18万元，100亩以上的规模化种植大户有22个。 王祥社区党支部书记昝永富告诉记者，过去社区集体收入一年只有万把块钱，村“两委”都没钱修路……这种转变始于2013年5月，相沟供销合作社联合王祥社区实施“村社共建”，共建社区服务中心、农民合作社、农产品基地等6个项目。共建后，每亩地平均纯利润从1000元提高到1600元。 山东省供销合作社自我改造的最大特点是从“姓农”做起。 “改造自我，首先从最基层做起，从帮助农民组建合作社开始。”山东省供销合作社党组书记、理事会主任侯成君告诉记者，在村级，实施“村社共建”创新工程，不仅利用党建的力量让供销合作社再次扎根农村，还为促进农村社会治理能力建设提供有效抓手。 2012年底，莒南县社在全省率先开展“村社共建”；2013年9月，山东省社推进“村社共建”创新工程，紧紧依靠农村基层党组织，坚持与农村基层服务型党组织建设、精准扶贫、第一书记、经营服务相结合，与村“两委”共建农民合作社、农村综合服务社、农业生产发展项目和干部队伍，促进村集体和农民“双增收”、供销合作社基层组织向农业生产经营和农村生活服务“双覆盖”，使供销合作社从最基层实现了“姓农”的要求。 “‘村社共建’不仅增强了农村基层党组织的政治和服务功能，探索了以合作经济方式推进强村富民的新路子，还提升了供销合作社为农服务能力和水平。”山东省供销合作社巡视员孙国伟坦言，有了“村社共建”，特别是共建农民合作社，农民合作社联合社才成了有本之木，故“村社共建”是供销合作社改造自我的源头和基石。 截至2016年，共建村已达19839个，共建项目2.74万个。莱芜市、莒南县分别实现了“村社共建”市级全覆盖和县级全覆盖。 打造实体性合作经济组织，是山东省社在乡镇层面的改造。 “我们把以农民为主体的实体性合作经济组织建设作为改造自我的重要途径。”山东省供销合作社理事会副主任张传会告诉记者，依托基层社，组建乡镇农民合作社联合社，与基层社融合发展；乡镇农民合作社联合社与县级农业服务公司联合建设为农服务中心，两者与基层社共同构建乡镇层面为农服务综合平台。“这一改造彻底重构了基层社的工作机制，全面强化了基层社‘为农’‘务农’的服务功能。” 截至2016年，山东省社系统已领办创办农民合作社16205家，组建乡镇农民合作社联合社912家，吸纳全省200.5万户农民入社。 2014年9月30日，高密市社成立山东第一家县级区域性农民合作社联合社，市编办登记其为事业法人单位，并赋予相应职能，与供销合作社“一套机构、两块牌子”。这是在县级层面，山东省社实施的供销合作社与农民合作社联合社“一套机构、两块牌子”的改造。 截至2016年，山东省供销合作社系统已成立县级农民合作社联合社98家，临沂、潍坊、枣庄、莱芜、济宁、德州市及所有试点县已实现全覆盖；全省已注册成立146家县级农业服务公司，实现了全覆盖。 在省（市）级层面的改造是，构建“3控3×6+1”H型运行架构。它为构建综合性规模化可持续为农服务体系提供制度设计，确保供销合作社“为农”“务农”“姓农”，也是山东省社加大体制改革和机制创新力度的一项固本谋远的重要改革。 为了保障农民利益，本着农民出资、农民参与、农民受益的原则，为农服务中心建设中设定了“两个比例”：一是2：8，即实体性乡镇农民合作社联合社组建中，基层社持股比例一般不超过20%，农民社员持股不低于80%；二是3：7，即在为农服务中心建设投资中，原则上县农业服务公司不超过30%，农民合作社联合社不低于70%。政府扶持资金可按比例以股权形式量化给农民社员，也可部分作为供销合作社的股权进入县农业服务公司。 按此计算，农民社员在为农服务中心的持股最低为80%×70%=56%，既保证了农民占大股，构建了供销合作社与农民的利益共同体，又密切了与农民的利益联结。 “只有让农民参与并有更多的话语权，让农民得到更多利益，让基层社得到更好发展，让农业现代化更快推进，才能保证为农服务体系的可持续运行，保证供销合作社改革的顺利推进。”侯成君坦陈。 服务农民： 构建现代农业的社会化服务体系 “目前我国发展适度规模经营，还有一种有前景的方式，就是土地托管。”今年两会上，农业部部长韩长赋强调，农业供给侧结构性改革不是一个单纯品种数量方面的调整，而是要改变发展方式。 “在服务农民方面，山东省社系统探索了以土地托管为核心内容的社会化服务模式。通过服务规模化逐步推进农业适度规模经营，从平原地区到丘陵、山区，从粮食等大田作物到经济作物、果树乃至畜禽饲养、房屋，托管的业务内容也从土地作业到畜禽饲养作业。”山东省供销合作社理事会副主任许广民说，长期实践探索中，土地托管主要形成了包括以“耕、种、管、收、加、贮、销”一条龙的“保姆式”全托管和两项以上服务内容的“菜单式”半托管服务两种方式，农民可根据自身需要选择，深受欢迎。 为增强土地托管能力，山东省社加快为农服务中心建设。经过反复实践探索，在平原丘陵地区以大田作物托管服务为主的为农服务中心，形成“3公里土地托管服务圈”；在山区以林果等经济作物托管为主的为农服务中心，服务半径约6公里，辐射面积约10万亩，大致形成服务圈。“这些标准都是围绕服务成本最低、效率最高、农民收益最大而设定的。”许广民告诉记者。 为更广泛推广土地托管，山东省社加快推进“两个延伸”“两个提升”，服务对象由龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等适度规模经营主体向分散经营农户延伸，服务领域由大田粮食作物向山区、丘陵经济作物延伸；服务手段由机械化服务向全产业链科技进步提升，服务方式由提高农业生产水平向促进一二三产业融合发展提升。 通过土地托管，可增加有效种植面积10%以上；实施规模化农机作业，可使粮食作物每亩增产10%—20%，为农民节支提效400—800元/亩，经济作物可达千元以上；开展专业化统防统治飞防作业，可降低农药使用量20%，有效防治率超过96%…… 以玉米为例，为农服务中心依托配方施肥、烘干作业等服务每亩地可为农民增收270元。同时，为农服务中心也每亩获利150元，形成了真正的双赢局面。 与此同时，服务规模化形成的生产标准化、集约化优势，为一二三产业融合发展提供了条件。 高密市孚高农业服务公司借助土地托管形成的优势，与省级农业龙头企业山东望乡食品有限公司联合开展专用小麦订单生产和深加工；还与正大集团合作，推动由玉米订单生产、饲料加工向养殖业发展；已带动当地订单小麦、玉米种植面积10万亩。 枣庄市山亭区店子供销合作社成立枣店香大红枣合作社，托管的6万亩大枣价值大幅提升，产值由原来的亩均不足3000元，提高到8000元以上。 临沂河东区社通过为农服务中心建设形成了种植业、肉鸭养殖业、加工业、服务业全产业链闭合的农业全程社会化服务新模式新业态，每年肉鸭加工能力达到2000万只，年饲料生产能力60万吨，可为60万亩粮食作物提供规模化服务。 淄博池上镇供销合作社托管农村闲置住宅，发展乡村旅游，实施精准扶贫，用两年时间帮助池埠村脱贫摘帽、找到可持续的致富路。 …… 实践效果是最好的证明。3年时间，全省土地托管面积已达2107万亩（不含复种指数）。为此，山东省社提出，到2020年建设1500处为农服务中心、实现土地托管服务圈涉农乡镇全覆盖的目标任务。 与此同时，在加强科技应用、升级农村现代流通服务体系、构建农村合作金融服务体系、整合资源形成为农服务协同机制等方面改革在齐鲁大地上也开展得有声有色。越来越多的农民获得了供销合作社提供的多种服务，认可其为农服务能力。 已然，山东省供销合作社综合改革落地生根、积厚成势，并呈现“大潮奔涌逐浪高”的壮阔景象。这与山东省供销合作社人的拼搏进取、激情实干分不开。大家都以饱满的热情、激昂的斗志动起来、做实事，他们的改革激情、奉献精神、担当意识以及敢于啃硬骨头的勇气令人敬佩。 山东省供销合作社综合改革翻过一山又一山，快马加鞭未下鞍。 专家观点 完善的社会化服务是提高土地规模经营水平的重要途径 全国供销合作社综合改革试点评估组 经过两年多的试点探索，山东省供销合作社总体上形成了清晰可行的改革路径，并取得了四个方面的改革成效。 开创了农业服务规模化新模式，为实现农业现代化提供了重要路径选择。山东省供销合作社准确把握生产规模化与服务规模化的关系，针对人多地少、分散经营的基本省情、农情，创新以土地托管为切入点的现代农业服务规模化，以为农服务中心为依托打造土地托管服务圈，推动了农业供给侧结构性改革，加速了农业科技成果推广应用，有效释放了规模化经营与规模化服务“两个潜力”，加快了农业发展方式转变。 以土地托管为切入点的服务规模化，基于现阶段农业生产方式、组织方式、发展方式重大变化的客观现实，缘于农民外出打工而不甘心土地撂荒的实际需求，符合农村土地“三权分置”要求，初步缓解了当前农村生产关系和生产力不协调的矛盾，深受农民欢迎。 土地托管之所以深受农民欢迎，关键在于它不触动家庭承包经营的制度基础，不涉及农民土地财产权利的重大转变，而是通过服务规模化解决了家庭经营的细碎化问题，开辟了一条土地流转之外实现农业适度规模经营的新路径，丰富了农村基本经营制度的内涵，为中国农业现代化道路的探索提供了“山东方案”。 评估组认为，为农业提供全程社会化服务是一种成本低、效益高、农民容易接受的方式，具有较为广泛的适用性。完善的社会化服务是提高土地规模经营水平的一条重要途径，这或许是开创中国特色农业现代化新局面的一个重要突破口。 形成强村固基、富民兴社的共赢格局，为促进农村社会治理提供有效抓手，是山东综合改革取得的第二个成果。山东省供销合作社坚持从基层做起，创造了“村社共建”的基本经验，把自身改革融入到农民组织化过程之中，既推动了农民组织化水平的提高，为农业农村发展作出了重要贡献，又找到了自身定位，大大提高了自我发展能力，使供销合作社重新焕发了生机。它不仅是对供销合作社自身的改造，也是对当前农村社会治理机制的完善。 综合改革中，山东省供销合作社还密切了与农民的利益联结，为农村合作经济组织提供了实践范例。山东省供销合作社按照强化合作经济基本属性和农民主体的原则推进自我改造，一方面，通过大力领办农民合作社，并在此基础上推进农民合作社及联合社与基层社、县级社融合，吸纳了全省192.9万户农民入社。另一方面，以为农服务中心为纽带强化产权、服务和利益联结，保证了为农服务中心的可持续运行。这种农民合作社及联合社的组织方式和为农服务中心利益联结机制的精巧设计，对供销合作社重归“为农、务农、姓农”的原点，打造以农民为主体的实体性合作经济组织体系，具有积极的借鉴意义。 山东省供销合作社综合改革取得的第四个成果是，建立资源整合、系统服务机制，为推动政府与市场的协调联动提供链接通道。山东省供销合作社把聚合为农服务资源力量作为提升服务能力和水平的重要举措，按照行政推动和市场化运作相结合的思路，从体制机制入手，构建为农服务协同机制。在系统内部，通过“3控3×6+1”H型双线运行机制，推动省（市）、县级社有龙头企业和为农服务中心功能互补、上下联动，优化再造服务流程，打造系统整体优势，逐步形成了为农服务“一条龙”、现代流通“一张网”、全省供销“一个社”的发展格局。这一制度创新符合中发〔2015〕11号文件精神，是构建综合性、规模化、可持续为农服务体系的具体实践。在系统外部，利用供销合作社为农服务综合平台，通过社农结合、社社合作、村社共建，积极承接各类政策资源，创新与新型农业经营主体的市场化合作机制，充分发挥了政府“有形之手”与市场“无形之手”之间的“粘合剂”作用，形成了集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型现代化农业经营体系，有力促进了城乡公共服务一体化。 评估组认为，山东省供销合作社综合改革以改造自我为基础，以农民合作社为抓手，以市场化发展为方向，通过供销合作社主动推动、政府主导，形成服务农民的强大合力，是政府力量与市场力量有机结合的有效形式。 党政支持 2014年9月23日，省委、省政府在全国率先出台《关于深化供销合作社综合改革的实施意见》。 2014年在省级考核事项由246项大幅度压减至26项的情况下， “全省供销合作社系统综合业绩考核”作为6项考核市直部门事项之一保留下来。 省社与省农业厅联合下发《加快推进农业社会化服务发展的意见》，全省所有市【2015】和90%以上的县级社与农口部门联合出台了推进农业社会化服务的文件。 中国农业银行山东分行出台《中国农业银行山东省分行供销社为农服务中心建设贷款业务管理办法》，支持供销社为农服务中心建设。 与财政厅联合下发《为农服务中心建设管理暂行办法》和《为农服务中心建设验收办法》。 在2015年10月召开的全省生态文明乡村建设现场会议上，明确把为农服务中心建设作为生态文明乡村建设三项重点突破任务之一， 纳入全省科学发展考核体系。 2016年4月，由省委、省政府督查室牵头，抽调16个部门人员组成督查组，对各市贯彻落实中发〔2015〕11号、鲁发〔2015〕16号文件精神进行了全面督查。 与国土厅联合出台文件，对为农服务中心新增建设用地指标予以重点支持。 与省民政厅联合出台《山东省农村社区服务指导规范（试行）》，明确要求，农村社区综合服务中心依托供销合作社等市场主体设立市场服务设施。 与省科技厅、农科院等签订战略合作协议，围绕良种良法配套、农技农艺结合等农业科技成果转化展开全方位合作。 2014年—2016年，中央和省级财政支持山东省供销合作社改革发展资金3年累计达到13.3亿元，是2013年的7.9倍。 2014年—2016年，中央财政累计安排农业综合开发资金33943万元，扶持山东等16省（区、市）土地托管项目92个。 截至2016年底，中央财政支持资金达2.79亿元，省级财政专项资金达2.81亿元，分别是2013年的3.55倍和3.23倍。 截至2016年4月底和9月底，全省17个市和所有涉农县（市、区）党委、政府都分别出台了贯彻落实中发〔2015〕11号文件的意见，是全国第一家；所有试点市和试点县党委、政府均把为农服务中心纳入科学发展考核或列入为民办实事工程。 2016年4月8日，山东省社制定出台《山东省供销合作社“十三五”发展规划》，明确“十三五”时期全省供销合作社改革发展的指导思想、基本原则、总体目标、重点任务与主要措施，是未来五年推进全省供销合作事业发展的蓝图和行动纲领。 2016年各市、县分别设立供销合作社改革发展专项资金6780万元、9189.6万元，分别是2013年的1.26倍和2.24倍。 2014年—2016年，各市、县在专项资金之外分别以不同形式支持供销合作社改革资金累计达2.27亿元和6.87亿元，分别是改革前的5倍和11.8倍。其中，试点市、县分别是2.22亿元、1.72亿元，是改革前的9.6倍和26.8倍。 各市、县正在通过不同方式逐步化解挂账问题，莱芜市、莱西市分别出资160万元和340万元，一次性解决了陈欠农行贷款本息2.94亿元和1.9亿元的历史挂账。 2016年7月27日，山东省委、省政府连续召开全省供销合作社综合改革试点工作领导小组第二次全体会议和全省深化供销合作社综合改革工作电视会议，全面部署供销合作社综合改革向纵深推迸。 经验详解 土地托管 土地托管包括全托管和半托管两种。全托管又称“保姆式”托管，有三种形式：一是流转式托管。由村“两委”将农户土地集中起来，交由合作社托管，农民按照约定产量或收入取得收益；将土地收益的10%—20%给村集体，剩余增产增效收益全部留给合作社。二是订单式托管。按照比市场价格优惠一定比例，对所有生产环节“打包”收取费用，由供销合作社领办的农机或种植专业合作社承担全程托管任务，正常年份确保一定产量，土地产出全部归农户所有。三是参股式托管。由供销合作社领办的合作社向家庭农场、种粮大户、农民合作社、土地流转企业等市场主体参股。半托管也称为“菜单式”托管，是指围绕多个关键生产经营环节提供的社会化服务，根据不同的服务收取相应费用。 托管内容：重点围绕耕、种、管、收、加、贮、销等生产环节提供产前、产中、产后全程社会化服务。 托管品种：在平原和丘陵以玉米、小麦等粮食作物和棉花、土豆、葡萄等经济作物为主；在山区主要以苹果、桃、板栗、大枣等果品为主。 村社共建 以服务型党组织建设为抓手，紧紧依靠组织部门，坚持与党的建设、精准扶贫、第一书记、经营服务相结合，与村“两委”共建农民合作社、综合服务社、发展项目、干部队伍，村集体通过土地入股共建项目、土地租赁以及获取组织费等形式，增加集体收入，促进村集体和农民“双增收”，构筑村“两委”+供销合作社+农民合作社“三位一体”共建机制。 “村社共建”工作机制是，党委领导、组织推动，政府支持、部门联动，供销主导、“三位一体”，利益共享、多方共赢。 “3控3×6+1” “3控”，就是省（市）、县控股社有龙头企业，把握为农服务方向，确保“为农”；以省（市）、县和为农服务中心6项服务确保“务农”；以农民社员控股为农服务中心确保“姓农”。 “3×6”，就是省（市）承担农产品流通、融资担保、96621服务热线等6项功能，县级承担政府购买服务、大型农机具服务、对接二三产业融合发展等6项功能，乡镇承担测土配方智能配肥、统防统治、农民培训等6项功能，实现上级社解决下级社干不了、干不好的事情。 “+1”，就是为涉农部门免费搭建服务平台。通过“社有资产管理委员会+资本投资（集团）公司”，实现政事分开、社企分开和行业指导体系与经营服务体系的有效连接。 为农服务中心 在平原地区为农服务中心一般占地20亩左右，服务半径3公里，辐射面积3—5万亩，形成“3公里土地托管服务圈”。在山区以林果等经济作物托管为主的为农服务中心，以山体自然形成的小流域为基本单元，服务半径约6公里，辐射面积约10万亩，大致形成服务圈。两者均与2001年合并前的乡镇建制区域基本吻合，有利于各方资源的聚合。重点开展测土配方和智能配肥、统防统治、农机作业、烘干贮藏或冷藏加工、庄稼医院、农民培训等6项服务，同时设立涉农部门服务窗口，提供“一站式”公益性服务。 在建设主体上，为农服务中心由县级农业服务公司联合镇级农民合作社联合社共同建设和运营，以粮食生产为主的为农服务中心每处投资500万元以上，山东省各级财政扶持30%—50%，剩余部分由县农业服务公司和镇级农民合作社联合社自筹。本着农民出资、农民参与、农民受益的原则，山东省供销合作社对为农服务中心的出资比例作了设定，原则上县级农业服务公司不超过30%，镇级农民合作社联合社不低于70%。其中，镇级农民合作社联合社中农民合作社的出资比例不低于80%，这样就保证了农民社员在为农服务中心中的持股比例不低于56%。 数字·改造自我 73.4亿元 实现销售总额6399.5亿元，利润总额73.4亿元，所有者权益474亿元，同比分别增长15.9%、8.5%、14.1%。 10万个 连锁经营网点已达10万多个，建成农村综合服务社65439处、城乡社区服务中心3600处、农产品批发市场158处。 137个 已开设各类县域电商平台137个，目前电商交易额已达152.6亿元，同比增长4.7倍。 13亿元 已注册成立146家县级农业服务公司，承接政府购买服务项目10余项，金额已达13亿元。 973台（套） 全系统配备土壤检测设备973台（套）、智能配肥设备621台，测土面积2057万亩、配肥面积1923万亩；购置各类大中型农业机械9800台（套）、植保飞机已达547架，飞防面积2342万亩；购置烘干机286组，粮食日烘干能力3万吨，仓储能力已达146万吨。 155.1万人次 累计培训农民社员155.1万人次。 6.28亿元 “村社共建”的共建村已达19839个，共建项目2.74万个，为村集体和农民分别增收6.28亿元和31.34亿元。 2107万亩 全省土地托管面积已达2107万亩，实现了五年目标三年完成。 5.2亿元 规范开展信用互助业务的农民合作社210家，互助资金总额5.2亿元。 16205个 领办创办农民合作社达到16205个，入社社员200.5万户；已组建乡镇区域性农民合作社联合社912家，成立县级农民合作社联合社98家。
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